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工商時報 A2/政策焦點 2007/08/23
《社論》代財政部為邱副院長上一堂稅改課

【時報】
　　日前經濟部長陳瑞隆夜宴工商團體，向工商界代表報告「新世代產業三法」草案，聽取業界意見。因為目前所實施的促進產業升級條例（促產條例）中有關租稅減免部分條文，將於民國九十八年十二月三十一日自動失效，故經濟部急於為未來產業租稅減免政策重新定位。此案事關重大，並涉及財經兩部對租稅減免政策主張上的差異，最終仍須負責行政院財經小組運作的行政院副院長邱義仁出面協調與決定。因為邱副院長扮演角色如此重要，但其對財經事務不夠熟稔，我們願意於此就專業立場，為邱副院長上一堂稅改分析課，俾增加政策思維的高度與深度。

　　所謂新世代產業三法，係指產業發展基本法、產業創新加值條例以及產業園區管理條例三者，經濟部打算以其銜接促產條例的實施期滿。觀諸我國從民國五十年代開始實施獎勵投資條例（獎投條例），賦予企業投資諸多租稅減免優惠，原先規劃以實施十年為限，惟事與願違，在工商企業壓力下，連續實施了三十年。民國八十年代初期，在自由化、國際化與制度化三大原則下，政府重新建構產業發展環境，大幅鬆綁法規並開放市場競爭，連帶著亦促使社會各界檢討獎投條例的存廢。最終，政府決定以限縮減免稅範圍及以功能別取代產業別獎勵的原則，另訂促產條例以接續獎投條例。這種換湯不換藥的作法，雖然似乎暫時抑制了減免稅的浮濫，但在產業界爭相「競租」壓力下，不但新興重要策略性產業的認定範圍益愈寬鬆，尤有甚者，這種「借屍還魂」所導致的稅改損失，甚至比獎投條例還嚴重。將近五十年的經驗證實了租稅減免措施易放難收的本質。二十年前雖有機會改革，但卻因利益團體而放棄，二十年後的現在，再次面臨促產條例的存廢爭議，我們卻似乎再看到了同樣場景，經濟部的思維與作法仍然未脫窠臼，只是想到為法律更名換裝而已。不能大破，就無法大立，這次的改革契機，實不容政府錯過。

　　首先，財經政策所追求的目標無非經濟成長、資源配置效率與所得公平三者，相互間常因衝突而無法兼顧，是故政策上為求平衡而常須有所取捨，為得其一，必失餘者。我國假鼓勵投資與促進產業升級之名，長期實施租稅減免，對經濟成長容或有些正面激勵效果，但多年來亦付出了慘痛代價，不但因租稅扭曲而造成許多資源使用效率損失，對社會公平的破壞更是無以復加。根據最近的一份研究報告指出，以民國九十二年資料為例，某一批發零售業者全年所得近二十億元，因未享受促產條例和租稅減免，實際繳交營所稅約五億元，但另一電子零組件廠商同樣所得，卻因享受促產免稅而分文未納稅。尤有甚者，還有每年賺取高達近千億元所得者亦無須繳任何稅的案例。這種不公與扭曲的惡化，使得我國的經濟成長變得畸形，經濟長大茁壯了，但社會的生活素質與公平正義卻嚴重流失。這是我們所要的嗎？

　　其次，租稅的減免若能刺激經濟成長，藉由熱絡交易活動，擴大稅基，進而增加稅收，以彌補原先的稅收損失。惟最近十餘年，政府預算赤字連連，未償債務餘額快速攀升，租稅收入占國內生產毛額的比率降至百分之十三左右，由此可見，經濟成長的力道並未帶來預期中稅基的擴大，以致造成財政與經濟二者的嚴重失衡。政府財政猶如一蓄水庫，具有調節功能，但其前提是須先有充足的水量進入與儲存。近年由於減免稅過度浮濫，破壞稅基的速度遠大於經濟成長所得新增創造者，以致財政政策的功能反而受到限制，連帶的亦使得政府穩定與刺激經濟的效果不彰。這是我們所樂見的嗎？

　　其三，財政為國家庶政之母，租稅雖是一種「必要之惡」，但卻亦是國民應盡義務。減免稅的目的固然是為了減輕納稅者租稅負擔，但卻容易造成受惠者的特權與稅負利益分配的不公。在一定的支出規模下，如果人人皆無租稅特權而公平納稅，稅基自然擴大，稅率亦可降低，大家的稅負都可減輕，進而便無須爭取租稅減免的優惠特權。此亦即近年國際租稅改革思潮強調「稅率低．稅基廣」的主要理由，亦是財政部提出廢除促產條例租稅減免，代之以全面調降營所稅率甚或綜所稅率的主要根據。然而，目前的情況顯示，我們正陷入一惡性循環的困境，減免稅多，稅負分配不公，稅收成長不足，稅率調降困難，以致大家只能更加競相爭取減免稅優惠。這是我們所期待的嗎？

　　經濟部所提出的產業三法，從稅改的角度看，實有過於拘泥本位思考之嫌，所幸邱副院長負有最後把關之責。雖其常自謙「財經文盲」，但既職司財經政策之決定，就應有更寬大的格局，更前瞻的眼光以及更堅定的氣魄。恢復社會公平正義並給國家財政一個休養生息機會，我們對邱副院長有無限的期許。